金台房评:做PPP项目既要见树木又要见森林

人民网 2016-08-01 10:28:00
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最近在国新办举行的新闻发布会上,国家发改委副主任张勇解读《关于深化投融资体制改革的意见》时说:“……还不能把PPP变成一种新的投资整体方式。”这话点中了要害。最近PPP有点火,火得让社会认为政府投融资体制中只有PPP。在做PPP项目地过程中也有“只见树木,不见森林”的危险现象:只看项目信用,不问区域

最近在国新办举行的新闻发布会上,国家发改委副主任张勇解读《关于深化投融资体制改革的意见》时说:“……还不能把PPP变成一种新的投资整体方式。”这话点中了要害。最近PPP有点火,火得让社会认为政府投融资体制中只有PPP。在做PPP项目地过程中也有“只见树木,不见森林”的危险现象:只看项目信用,不问区域信用这个根本。有网友在“大头针PPP问答平台”上适时提出了下面这个问题,于是大家从这个问题开始展开了深入的讨论。

中西部的县级政府,本身财力有限,加上上级转移支付,财政盘子依旧不大,一个总投数亿的项目,政府承诺将每年购买服务需支付的资金纳入财政预算、财政兜底支付,投资人依然望而却步。本质是对县级财力不够放心,县级地方政府信用水平低下,是否有解决方案?通过什么可以增信?

——网友“梦见PPP超体”在“大头针PPP问答平台”上的提问。

县级区域的增信,财政增信是基础,区域增信是重点

汤明旺认为,县级区域增信基本的原则是需要体现短期长期结合,短期长期各有侧重;财政增信是基础,区域增信是重点。

在短期内,可以突出财政增信。比如目前PPP政策约束趋紧,财政部正在征求意见的《PPP项目财政管理办法》出台后,规定地方政府不履行PPP合同将被强制扣款,这就是用非常规措施确保PPP信用链不致断裂。财政增信实质上更具有“政府承诺”的特点,与“信用”相关。

长期来看,应主要强调区域增信。区域增信远远高于“政府承诺”,因为其有更实际的城市建设、公共服务,尤其是产业发展的支撑,更具有“区域实力”的特点,与“信心”有关。

汤明旺进一步阐述,区域实力是根本,政府信用是基础,无信不立。换句话说,短期财政承诺会影响投资人参与区域发展的意愿,也会降低地方政府融资的难度,最近网上疯传国开行提请对个别区域暂停融资,就是因为该地财政信用表现不佳。

综合长期与短期的增信,对地方政府而言,无论是PPP还有其他行为,都是地方信用的塑造过程。而对于当期融资难度大及投资吸引力低的部分地方来说,当前及今后的各种行为属于地方信用重塑的范畴。

“梦见PPP超体”表示认同汤明旺的看法。他说,政府信用有非常大的提升空间,在整体水平很低的时候,一些局部优化都能够大幅度提升政府信用水平。中央对地方在PPP履约方面的监控以及相应行为纳入官员政绩评估体系,也应该能在很大程度上实现信用提升。但最根本的还是法制体系。法制体系不健全,临时性措施都只能是雕虫小技,所起作用有限。

作者点评:长阳模式的成功在于区域增信

作者认为,这个问题表面是为财政增信,本质可能是为区域增信。先从长阳镇讲起。这个镇当年在北京属于比较落后的区域。

2005年,北京市房山区长阳镇编制了镇域总体规划。在编制这个规划前,镇长和书记有点犯难:当年镇域财政收入不足两千万,可这十多平方公里的城市建设用地如果全部开发完,包括征地拆迁、道路,医院学校、公园、广场等的建设,至少要投入几百亿,这对长阳镇来说几乎是不可能完成的任务。

当时的镇党委书记吴会杰(现常务区长)找到我,说:“我们的情况就是这样一堆一块,你帮我们看看,我们能够用自己镇域的资源和力量,建设一个美好的乡镇吗?”我说:“有什么特别的要求吗?”镇长李军(现市国土局副局长)补充说:“我们不仅要建成,还要不留后遗症,尽量避免目前能够看到的城市病,包括断头路、城中村、城边村等。”我说:“您二位的想法非常好,可是巧妇难为无米之炊。您要想建成又不留下后遗症,一是吃肉不能吐骨头,要把周边老百姓安置好,二是基础设施和公共设施要先行。这都需要大把的钱!您镇里的那点钱即使公务员一分工资不发,都用于工程建设,也是杯水车薪。”后来我们讨论的结果是:一定要有大的资本愿意进来与镇里一起开发这个区域,适当超前地投入,提升城市区域开发水平。

两位领导又说,也不是没有开发商愿意干,但是结果只能是好处都给开发商,责任就全是政府的了(作者注:当时还没有规范的PPP模式,开发商愿意拿工程换土地,也就是投入一点工程建设的投资,政府给他协议出让土地。这在当时政策上不允许,但是很多地方还在打擦边球干着)。如何实现政府不吃亏?那就要在和开发商谈判中有足够的实力,就要把自己现有的资源充分整合和利用,形成实实在在的谈判硬实力和算得出账来的信用(好的预期)。这里的本质问题,就是外界对你这个区域发展的信用如何评估的问题,即如何增信——注意,这里要增加的不是财政的信用,而是区域的信用。

时间到2006年,我们就做了一个投融资规划来达成这个目的。这样,中国历史上第一个投融资规划诞生了。此后,我们写了一篇学术论文,第一次在《系统工程理论与实践上》上提出了投融资规划的概念。

这些工作为长阳镇的发展奠定了非常好的基础。那时候,没有哪个城市(更别提乡镇了)能把自己的区域发展的实施性规划做得这样好。我们当时的理论就是:城市规划和城市建设之间缺乏一个环节,需要补足这个环节,城市管理就顺了,可以大大提高城市的信用,增强投资人对区域开发的信心,形成了有一定影响力的“长阳模式”。这些大致在《投融资规划——架起城市规划和建设的桥梁》、《政企合作——新型城镇化模式的本质》等书中都有说明。

讲这样一件往事,是想说明:区域发展的信用和信心问题,不是财政的增信问题,是区域的增信问题;财政增信是技术手段,区域增信是复合手段;一个区域发展,如果不为区域增信,仅仅给财政增信,早晚都是病。

振兴东北的希望也在于区域增信

再讲另外一件事。前两天,我在东北做项目时的一个老领导——目前在一个大基金公司当区域老总——说到项目遇到的问题,问我怎么解决。我说,东北的问题,不是财务和金融等技术手段能够解决的,要靠区域整体增信。东北人口外流的趋势,经济整体下滑的趋势如果没有一个遏制的效应,靠技术手段增信,那是骗鬼。遏制这一趋势的重要举措没有别的,只有为区域增信。

讨论至此,主题已正式转向了区域增信这个更有意义的层次,更多高见开始出现。

彭松做过很多东北的项目,他接着如何振兴东北的话茬,讲了一个东北项目的实例,来进一步说明振兴东北的关键在于区域增信这个观点。

“2012年我在东北做过的一个项目,那是一个省会城市下辖区的项目,这个区在市里属于比较落后的区。当时区长刚上任,面对每年几十亿的财政收入和上百亿的投融资任务,不知道该怎么办,就请我们给做做咨询。

“我们当时给这个区做了一个投融资规划,解决了以下几个方面的问题:

“一,摸清了家底。不盘不知道,一盘吓一跳,原来这个区有大量的土地资源和可经营性资产分散在各个委办局下属的公司里,还有一些土地跟投资人签了框架协议但却一直在闲置,还有一些土地被上级政府拿去抵押贷款了,这些都是可以利用的资产。

“二,盘活了资产。这些资产在当时的状态下产生不了任何收益,但是如果设计好了,就可以产生大量的收益,带来大量的资金,因此我们就制定了一套资产盘活和融资方案,解决了这个问题。

“三,设计了路径。一个区域的开发投资,不能只是拍脑袋决定,而是要有一个系统的实施方案,每年该干什么,怎么干,需要进行系统的设计。

“四,理顺了机制。政府内部的行政管理体制和运行机制与市场对接的时候难免会有一些不顺畅的地方,比如社会资本的回报如何能够从财政支付到投资人,投资人的利益如何能够从体制机制上得到有效的保障,这些也需要理顺,这样才能提高政府的履约能力,提升投资人的信心。

“在做好这些工作的同时,我们又帮助区政府向上级政府争取了一些有针对性的支持政策,比如土地出让收入市级留成部分全额返还、加大转移支付比例和市政基础设施专项资金倾斜等等,这样就大大提高了政府的支付能力。

“其实,在当前的政策环境下,对于一级政府来说,只要经过正规的采购程序,签订合法的合作协议,将政府支付纳入财政预算,一般来说很少会出现政府违约的事情。投资人之所以还不放心,那就是对政府履约能力乃至执政能力的不放心。所以我们认为,所谓的增信不能只是从金融手段来出发,而更多的是从区域整体角度出发,全面提高政府的履约能力,进而提升投资人的信心。”

吴晶:美国等西方国家地方债务管理的经验借鉴

前阶段,国务院组织的调研组到美国调研地方政府债务管理的经验和教训,回国后范必老师等在《财经》杂志上发表署名文章,建议中国地方政府做好投融资规划,解决长期债务系统性管理问题。中电科安PPP事业部的吴晶根据自己在世行项目咨询工作的经历和研究积累,以美国为例介绍了西方国家地方债务管理的一些思路:

“美国是一个联邦制国家,联邦政府和各州市政府在财政上具有较强的独立性,在财政收入来源方面又采用了分税制的机制,即:联邦政府主要依靠个人所得税,州政府主要依靠销售税和个人所得税,地方政府主要依靠不动产税。但实际运用时并没有严格区分开,各种执行案例较多,许多州市的情况也不太一致。这一特点造成了地方政府在债务的管理方面无须严格遵守某一特定模式,从而能较为灵活地处理地方债务事务。因此,其地方政府财政信用的增信方式上也是多元多样的。比如在墨西哥湾附近的州府城市可以将丰富的石油开采权进行抵质押增信,而在阿巴拉契亚山脉、五大湖地区和落基山附近,因其蕴藏着丰富的煤矿、铁矿等金属矿产资源,州市政府可以将其抵质押或者划分为不同的开采区域分别进行增信担保(说明:美国是联邦制国家,实行联邦、州和地方政府几级行政管理体制。在分工上,公共资源和印第安总部落的资源归美国联邦政府负责,各州的资源归各州自己负责。而各州自有土地内的矿产资源管理属于各州所有,其矿产资源管理也属于各州的资源管理部门负责。联邦和各州都设立对于资源管理的部门,但是二者之间并不是领导与被领导的关系,而是基于法律或契约基础上的合作关系)。因此以上所有的资源指地方政府管辖权下的公共资源,联邦政府统筹管理的公共资源除外)。而在西部的加州地区和内华达州地区的洛杉矶和拉斯维加斯又具有丰富的旅游资源和赌场娱乐资源,这里的政府可以将一些旅游景区、博彩业赌场及影视基地作为质押物进行政府增信。还可以积极引入公益财团基金,对政府的增信进行投资,当然这种投资回报是较低的,目的是为了帮助政府度过危险期。无论是哪种情况的政府增信,都伴随着地方政府的破产机制。因此在美国地方政府借贷是很谨慎的,不仅要政府内部进行严格的论证讨论,还需要倾听市民的声音,因此要实际做到增信也并非易事。但途径多,毕竟为政客运筹财政来源提供了多种可能性。特别需要强调的一点,无论是哪里的政府借贷,都必须严格依据地方政府的发展纲要和计划。纲要和计划是基于城市发展专家的综合性设计,政府在城市发展计划的更改上并不随意,修改流程较为复杂,论证过程漫长而谨慎。因此可以说美国地方政府的借贷行为一般是为城市的长期发展服务的财保措施行为,政府的增信与区域的长期发展及相应的长期投融资规划紧密联系,并不能独立进行运作。当然,也不排除政府为了紧急的财政支付而增信借贷,那是非常规行为。”

总结

讨论到这里,问题已经得到了远远超出提问者期望的回答。“梦见PPP超体”对这个问题的认识显然也已由起初简单的金融财政问题,上升到一个新的层次。他评论:“政府行为制度化、长期化,确实也是很基础的一个问题。其实很多时候,虽然纳入财政预算,投资人还是会考虑现任的政治周期影响、极端风险发生情况下的不确定性问题。所以,如何强化政府行为的长期性、一贯性,应该会对此助益很大!”

最后,他又对各专家的回答进行了总结:“看完后感觉,区域增信确实是根本,区域内整个产业内容不充实、区域发展内驱动力问题不解决,财政增信就是短期行为,是不可持续的,是一句空话。而且,现在很多中西部县城,其实具备非常好的旅游、文化资源,政府资源盘整和政策机制优化,应该能为其释放一定的区域信用,是可以参考的发展路径。”

(作者系中国系统工程学会常务理事、北京荣邦瑞明投资管理有限公司董事长)

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